2023 年 2 月 20 日，香港证监会（SFC）发布《有关适用于获证券及期货事务监察委员会发牌的虚拟资产交易平台营运者的建议监管规定的咨询文件》（VASP 咨询文件），就 VASP 制度相关的监管规定提出咨询建议，为即将执行的 VASP 制度做好准备。 

待 VASP 制度正式执行后，所有在香港经营业务或向香港投资者积极推广其服务的中心化虚拟资产交易所，无论它们是否提供证券型代币交易服务，都将需要获 SFC 发牌并受其监管。所有虚拟资产交易所都必须遵守《适用于虚拟资产交易平台营运者的指引》（VASP 指引）的规定，此前《证券及期货条例》项下适用于虚拟资产交易所的 1 号牌（证券交易服务）和 7 号牌（提供自动化交易服务）之规定将被替代。同时 VASP 指引也为相关虚拟资产交易所安排了过渡期。

一、VASP 制度的修订背景

在 VASP 咨询文件中，SFC 对建立全新的 VASP 制度背景进行了清晰地说明。在持续的加密寒冬中，崩盘事件频频发生，导致虚拟资产市场的风险增加，特别是 FTX 倒闭，造成千万投资者遭受重大损失。目前虚拟资产市场与传统金融市场日益紧密而带来的风险，突显了对虚拟资产行业实施有效监管的重要性和必要性。 

全球主要司法辖区正将监管方针从宽松（即从打击洗钱和支付的角度进行监管）转变为较全面（即从投资者保障角度进行监管）。SFC 领先于其他司法辖区，早在 2018 年便逐步建立了一套虚拟资产监管框架，主要针对提供证券型代币服务的虚拟资产服务提供商。时至今日，虚拟资产行业已经发生了巨大的转变，为了全面监管香港所有的中心化虚拟资产交易平台，并落实国际金融特别行动组（FATA）的最新标准，香港政府通过立法的形式通过了《2022 修订条例》，并建立全新的 VASP 制度，以期在投资者保护与市场发展之间达到更合适的平衡。

二、什么是虚拟资产

根据《2022 修订条例》53ZRA 及 VASP 指引，虚拟资产（Virtual Asset，VA），被广泛界定为：

1、符合以下说明的加密保护数字形式的价值表示：

A. 作为或准备作为公众接受的交易媒介，用于以下一个或多个目的：（I）支付商品或服务的费用；(II) 偿还债务；(III) 投资；

B. 提供权利、资格或途径，对以下事项进行投票：与加密保护的数字价值相关的管理、运营或治理事务，或与加密保护的数字价值相关的安排的条款变更；

2、根据香港财经事务及库务局以宪报公布的形式确定为虚拟资产的数字价值表示。

根据《2022 修订条例》53ZRA，以下项目不属于虚拟资产的定义：

（1）由中央银行、执行中央银行职能的机构发行，或由中央银行授权的机构代表中央银行发行的数字货币（CBDC）；

（2）有限用途数字代币（本质上不可转让、不可交换且不可替代，例如礼品卡、客户忠诚度奖励计划和电子支付服务；

（3）储值支付工具（受《支付系统及储值支付工具条例》管制）；

（4）证券或期货合约（受《证券及期货条例》监管）。

《2022 修订条例》对 VA 的定义包括了市场上大多数的虚拟货币，例如 BTC、ETH、稳定币、实用型代币和治理代币等。稳定币方面，香港金管局于 2023 年 1 月发布了《加密资产和稳定币讨论文件的咨询总结》，表示计划在 2023/24 年实施监管安排，建立针对稳定币相关活动的持牌、许可制度。

NFT 的属性取决于其背后的资产属性，目前在 VASP 制度下还没有明确的定义。SFC 在 2022 年 6 月 6 日发布了提醒投资者注意 NFT 风险的通告，指出如果 NFT 是收藏品（如艺术品、音乐或影片）的真实数字表现，与其相关的活动不在 SFC 的监管范围内。但是有些 NFT 超越了收藏品与金融资产之间的界限，可能具有《证券及期货条例》监管的“证券”的特征，因此将受到监管。

三、什么是虚拟资产服务

根据《2022 修订条例》附表 3B 和 VASP 指引的定义，虚拟资产服务（VA Service）相关活动是指：经营虚拟资产交易所：

1、通过电子方式提供以下描述的服务：

（1）该服务：

A. 经常以某种方式提出或接受购买或出售虚拟资产的要约，而以该种方式提出或接受这些要约会形成具有约束力的交易，或导致具有约束力的交易；或

B. 经常在人与人之间介绍或识别，以期洽谈或完成虚拟资产的购买或出售，或经常在他们有合理期望会以某种方式洽谈或完成虚拟资产的购买或出售的情况下介绍或识别，而以该种方式洽谈或完成这些交易会形成具有约束力的交易，或导致具有约束力的交易；并且

（2）在该服务中，客户的资金或客户的虚拟资产由提供该服务的人直接或间接持有；以及

2、平台运营者向其客户提供的平台外的任何虚拟资产交易活动和附属服务。

因此，中心化虚拟资产交易所，无论是在香港设立的，还是在海外设立但主动向香港投资者提供服务的，只要从事了上述相关活动，都属于虚拟资产服务的定义。目前，这个定义只包括中心化虚拟资产交易所，不包括其他虚拟资产服务（如支付兑换、资产托管，以及 DEX 等业务），但香港财经事务及库务局有权通过宪报公告的方式将其他虚拟资产服务纳入其中。

根据《2022 修订条例》53ZRD，任何提供虚拟资产服务的主体都必须持有 SFC 的 VASP 牌照。未经 SFC 授权而提供虚拟资产服务的行为属于违法，一旦被起诉并定罪，最高可被罚款 500 万港元和监禁 7 年；如果该行为是持续性的，还可就每天的违法行为额外罚款 100,000 港元。

四、申请 VASP 牌照要求

在 VASP 新制度下，SFC 根据《2022 修订条例》和 VASP 指引负责对申请人进行审批和监管。根据修订条例 53ZRK 条，SFC 只能向符合以下条件的申请人颁发 VASP 牌照：

（1）在香港注册并有固定办公地点的公司，或在香港以外注册并按照《公司条例》（香港法例第 622 章）登记的非香港公司；及

（2）SFC 信纳：

（a）申请人适合提供相关虚拟资产服务并持有牌照；

（b）至少有 2 人申请成为申请人的负责人员（Responsible Officer, RO），而他们都是与相关虚拟资产服务业务相关的合适人选；

（c）申请人的每位董事（除负责人员外）都是与相关虚拟资产服务业务相关的合适人选；

（d）申请人法团的最终受益人都是与相关虚拟资产服务业务相关的合适人选；及

（e）已向 SFC 申请批准用于存放记录或文件的地方。

申请人需要按照 VASP 指引的规定，向 SFC 提交 VASP 牌照申请，其中很多规定与《证券及期货条例》下申请 1 号牌、7 号牌的要求相似。这些规定包括：适合提供服务的人选、具备所需能力、持续接受培训、遵守一般原则、保持财务健康、在平台上管理虚拟资产、防止市场操控和不法行为、与客户进行交易、保障客户资产、实施管理、监督和内部控制、网络安全、避免利益冲突、保存记录、接受核数师审计、履行持续报告/通知义务等。

五、过渡期安排

《2022 修订条例》给现有的虚拟资产交易所提供了过渡期。对于在 2023 年 6 月 1 日之前已经在香港运营并有实际和有意义的业务的交易所，包括（1）已经持有或正在申请《证券及期货条例》下的牌照的交易所，以及（2）在《证券及期货条例》下从事非证券代币业务的无牌交易所，都有资格参加过渡期。要想参加过渡期的交易所必须遵守《2022 修订条例》附表 3 G 中的条件，才能在 2023 年 6 月 1 日到 2024 年 5 月 31 日之间继续在香港经营，并且从 2024 年 6 月 1 日开始受到 VASP 的牌照制度的限制。

而打算在 2023 年 6 月 1 日之后在香港提供虚拟资产服务的公司，必须先向 SFC 申请并获得 VASP 牌照。

六、双重牌照

在 SFC 正式推出 VASP 监管制度后，所有在香港提供服务或向香港投资者主动推广的中心化虚拟资产交易平台，无论是否涉及证券型代币，都必须申请 SFC 的牌照并接受其监管。SFC 将根据《证券及期货条例》对虚拟资产交易平台的证券型代币交易进行监管，同时根据《2022 修订条例》对虚拟资产交易平台的非证券型代币交易进行监管。

由于虚拟资产的性质可能随着时间而变化，例如从非证券型代币变成证券型代币，为了避免违反任何牌照要求，虚拟资产交易平台应该同时根据《证券及期货条例》和《2022 修订条例》向 SFC 申请双重牌照和批准。为了方便申请人，SFC 设立了简化的申请流程，只需在网上填写一份综合申请表，并注明同时申请两种牌照。

七、VASP 咨询文件

VASP 制度一旦正式实行，所有虚拟资产交易平台都要遵循 VASP 指引的要求。VASP 指引是根据《证券及期货条例》下的规定制定的，特别是 2019 年的《适用于虚拟资产交易平台运营者的条款和条件》，但也对原有条件做了一些修改。

SFC 希望就 VASP 指引征求公众意见，主要内容包括：

（1）关于允许零售投资者使用持牌虚拟资产交易平台的建议，前提是相关平台要遵守一系列的投资者保护措施，例如 KYC、代币管理（代币纳入和审查委员会）、代币尽职调查和纳入标准（通用、特定）、其他尽职调查、信息披露等；

（2）关于保险/赔偿安排的建议；

（3）虚拟资产衍生品的交易；

（4）VASP 指引对现行规定的其他调整；

（5）《打击洗钱和恐怖分子筹集资金指引（适用于持牌法人）》；VASP 制度的过渡安排；

（6）双重牌照；

（7）外部评估报告。

结  语

VASP 咨询文件的期限已经截止，有待 SFC 公布后续的咨询总结，预计在大体上不会有任何重大变化。距离 VASP 制度实施的时间非常短，无论是以下哪种情况：