作者：stanford. 编译：Cointime.com QDD

摘要

全球各国政府目前正积极调查发行和使用中央银行数字货币（CBDC）。虽然金融和技术讨论相对较为先进，但对这一重要问题的法律考虑有限。特别是，对适用于CBDC的监管和治理框架的分析有限。由于一些普通法司法管辖区正考虑使用分布式账本技术（DLT）发行作为本币的CBDC，因此有必要考虑这种颠覆性技术对现行支付和市场基础设施法律的影响。在这种背景下，本文的目标是对当前世界各国的法律学术和法律改革讨论进行批判性分析，并提出衡量有效性的分类体系。为此，本文首先建立一个理论模型，确定什么构成了有效的CBDC监管和治理。然后，本文将应用该模型对现行CBDC法律、政策和改革讨论进行批判性评估，重点关注美国、英国、澳大利亚、新加坡和香港的情况。本文最后运用所建立的有效监管和治理框架，提出这一数字金融法关键而新兴领域的未来发展方向。

引言

随着全球各国寻求加强其金融系统的效率和安全性，中央银行数字货币（CBDC）的发展日益引起人们的兴趣。中央银行货币可以被定义为一种既用作交换媒介又用作价值储存单位的中央银行负债，以一种计价单位表示。由于其高效的转账和实时账本对账功能，CBDC有可能改变金融基础设施和系统。例如，它们可以在账本上记录交易并同时进行账本对账。CBDC能够高效执行实时交易，通常在几秒钟内完成，并保持不可更改的记录。因此，全球对CBDC发行和使用的兴趣非常广泛，无论是在批发市场还是零售市场上，都有许多讨论文件、政府调查委托报告、原型和沙盒项目在世界各地展开，其中一些已经实际发行和使用了CBDC。已经开发和测试了多个概念验证和原型项目，其中包括澳大利亚的“原子计划”（Project Atom），该计划考虑如何开发批发结算系统，以及一个协作的多司法管辖区项目“邓巴计划”（Project Dunbar），该计划研究了多层次CBDC在批发结算中的开发。

在这样的背景下，本文的目标是对有效监管和治理CBDC提出批判性分析。本文将首先概述国际发展的情况，包括美国、英国、澳大利亚、新加坡和香港的法律改革讨论和实施战略的演变。然后，本文将为CBDC监管提供急需的理论基础。由于许多CBDC讨论混淆了监管和治理的概念，本文将界定每个概念的含义，并开发一种新颖的理论模型，提供可用于确定何为“有效”的CBDC监管和治理的标准。在此理论基础上，本文将对目前国内外CBDC提案和对话进行批判性分析，评估各种提案中的优点、潜在弱点和风险。希望这些学术研究能够对全球国家的法律制定产生影响，强调在这一数字金融法新兴领域中，健全的理论基础、慎重的法律起草和国际协调的关键性需求。

本文是对CBDC有效监管和治理的最早法律学术探讨之一。该研究的意义在于将已经用于设计有效监管和治理框架的批判性分析工具扩展到CBDC这一新兴挑战。本研究还将法律理解与从信息技术和金融领域获得的见解相结合。因此，本文旨在阐明CBDC及其平台的战略和运作，并寻求制定一个有效的监管和治理框架，以指导全球的法律和政策制定者应对这一新兴和颠覆性的技术发展。

即使在改革讨论的早期阶段，我们也可以看到对CBDC法律和政策制定存在多种不同的方法和方法论。例如，英国和美国等某些司法管辖区开始通过调查使用分布式账本技术（DLT）与现有金融系统并行使用的方法。DLT是指一组由网络参与者中的大部分人持有的记录，在通常称为点对点网络的环境中共享。相比之下，澳大利亚、南非、以色列和欧盟等其他司法管辖区开始研究批发和零售CBDC。不同国家对CBDC开发的成熟度和复杂程度也不尽相同。例如，英国早在2015年就开始对这些技术进行调查。2015年的布莱克特报告调查了DLT和区块链技术以及英国政府的使用情况，但没有涉及调查政府和/或公众使用CBDC的发行。然而，在2020年3月，英格兰银行（BoE）发布了一份关于该银行发行CBDC及其潜在用途的讨论文件。2021年6月，英格兰银行进一步公布了对讨论文件的回应，概述了如果CBDC发行和使用继续进行，必须遵守的一些原则。北美紧随其后，加拿大央行于2022年1月发布了有关此事的观点，美国于同年同月发布了其讨论文件。新加坡、日本、以色列和欧洲央行紧随其后，发布了各种讨论文件，请求公众反馈，并从不同的角度发表了各种关于该主题的出版物。值得注意的是，所有这些国家都拒绝在目前的时刻开始发行和使用CBDC，他们认为尚未提出公共利益案例，并倾向于对监管采取“等待观察”的方法。

与上述处于不同调查和测试阶段的国家形成鲜明对比的是，中国政府已经采取了大量措施来开发自己的中央银行数字货币。这种数字货币是以预付价值存储在消费者拥有的电子介质上，并用于一般用途。电子货币包括基于卡片的电子货币和基于网络的电子货币两种形式。基于卡片的电子货币通常存储在芯片卡中，包括金融机构发行的各种智能卡（或借记卡）和非金融机构发行的各种储值卡。基于网络的电子货币有两种形式：一种是第三方支付平台上的电子货币，另一种是由主要网络服务提供商发行的电子货币。中国于2019年提议发行自己的数字货币，当时它支持区块链技术并宣布将发布一种新的数字货币。该数字货币计划建立一个被称为数字货币/电子支付（DC/EP）系统的两级结构。因此，数字人民币将成为一种完全集中的数字货币，其理由是它将通过允许人民币在世界任何地方轻松使用来增强人民币的地位。

爱沙尼亚也已经超越了调查阶段，在2021年公布了有关CBDC发行研究的研究结果。爱沙尼亚的目标是评估基于数字票据的系统是否可以线性扩展以涵盖非常高的支付量。爱沙尼亚在2000年代末就已经将区块链技术引入公共部门，并自1999年起全国范围内使用电子身份（eID）。爱沙尼亚的Eesti Pank表示，这两个因素为CBDC的发行铺平了道路，因为所需的技术基础设施已经铺设好，只需要进行改进。在必要的了解客户（KYC）验证中使用eID，而区块链用于提供对系统状态和操作的加密验证，同时保护用户隐私，据报道该系统高度强大，能够抵抗外部攻击。

瑞典央行（Sveriges Riksbank）也已经超越了初步调查阶段，在2022年4月完成了“通用目的”电子克朗（e-Krona）试点的第二阶段。该试点旨在继续开发和测试技术解决方案，并研究e-Krona的潜在法律框架。法律调查主要关注在DLT上如何共享信息以及立法如何适用于信息共享，同时支持保密和数据保护。2022年关于e-Krona的报告还考察了将作为e-Krona基础的资产类型。根据现有技术解决方案进行的法律分析表明，平台上共享的数据很可能被视为个人数据，受到保密和数据保护法规的约束。因此，e-Krona将完全取代瑞典目前使用的现金和硬币。

然而，尽管以上国家在CBDC的发行、监管和治理方面存在着重要的国际公共政策讨论，但对于CBDC的有效监管是什么构成的，法律考虑却相对有限。法律和政策讨论通常更多地集中在CBDC发行和使用的金融和技术方面。例如，Beck、Müller-Bloch和King强调了对DLT和/或区块链技术治理的研究不足。此外，Hsieh、Vergne和Wang呼吁更好地了解区块链治理的主题，De Filippi和Loveluck进一步指出，在区块链平台上的决策和执行机制的“是什么”和“如何”方面几乎没有研究。相反，虽然关于支付系统数据库治理的相关文献颇多，并且有关DLT、区块链、智能合约和去中心化自治组织（DAO）的学术研究，但对于批发中央银行数字货币（wCBDC）和零售中央银行数字货币（rCBDC）所使用的潜在技术的监管和治理，学术文献并没有进行重点研究。因此，本文将成为对CBDC监管和治理问题的最早法律考虑之一，考虑与这种货币的潜在发行和使用相关的重要法律问题。

1. 央行数字货币（CBDC）的监管与治理的理论模型

在讨论CBDC的监管与治理之前，制定一个理论模型来确定有效的CBDC监管与治理的要素是有价值的。这个模型将提供一些标准，例如需要综合性的监管与治理方法、可预测的实施、规则与法律的明晰性，以及自我监管的能力，这些标准可以用来评估世界各地CBDC法律、政策和改革讨论的相对优劣。

A. CBDC监管与治理的区别

由于“监管”和“治理”这两个术语经常被互换使用，定义和区分这些术语是有益的。这种分析对于了解可能用于发行和使用CBDC的基础技术和/或平台的性质非常重要。在监管公司和法人的情况下，我们通常将监管与公司治理和责任区分开来。本文认为，在CBDC的情况下，虽然可能通过不同的机制实现，但也存在着同样的区别。通过理解基础技术，我们更有可能将其最大潜力应用于开发有效的CBDC监管和治理框架。

“监管”可以被定义为执行规则和法律的管理。这涉及制定相关法规，以及设立具有管辖权的监管机构，要求披露信息，发起相关调查并具备必要的执法权力。作为最新的破坏货币和市场既有方法的创新，数字货币引入了政府和监管机构新的挑战。尽管通过提供更高速度和更低成本可能为由银行和传统金融中介机构运营的现有支付和货币系统带来了急需的额外竞争力，但数字货币也带来了重大的风险和问题。这些包括数字货币用户面临的金融风险，以及对执法部门的问题，因为数字货币可能被用于匿名交易非法商品和服务、洗钱和恐怖主义融资。

虽然世界各国政府在为数字货币的投资者和用户制定某些监管措施方面采取了一定行动，但在CBDC的情况下并非如此。因此，有必要制定有效的监管框架，以促进国际上CBDC的发行和使用，因为缺乏国家监管对社会构成风险。正如Black所言：“一旦监管不被视为仅仅或甚至主要与国家有关，监管的边界在社会实践或学术学科上都不太清晰。”这种缺乏CBDC国家监管可能直接挑战国家的主权，因为一个国家只有在完全控制其领土、在内部拥有唯一权力，并独立于外部权力时才是主权国家。因此，尽管分布式账本技术（DLTs）和区块链是成熟的技术，并且已经有了自己的治理机制，通常被称为共识机制，但国家断言其主权和对它们的控制是至关重要的。在目前的情况下，这涉及设计有效的框架，以战略性地监管和治理CBDC的运作。

与“监管”的意义相对而言，“治理”的分类通常更广泛、更多样化。在一个环境中，“治理”的含义可能与另一个环境中的含义不同。政治家、经济学家、经理、法律从业者甚至非盈利组织都有兴趣确定组织、机构乃至技术的最佳治理方式。这其中一个重要原因是需要在管理不同动机和议程的同时解决争端，特别是在DLTs和区块链等技术平台中。Reyes、Geslevich和Edwards认为，公司治理由管理者的责任、董事会结构和股东权利组成，利益相关方寻求集体共识以监督、执行和维护他们之间的复杂互动协议。在经济学领域，使用“交易成本理论”来解释合同和经济中的最佳治理，因为它考虑了不确定性和投机行为。人们经常认为，合同关系或市场运作需要建立在交易双方之间的信任，也就是所谓的“建立性的特征”。Williamson认为，当一个人的投资基于资产交易和频繁交易时，拥有一个等级制度可能会提供对抗投机行为的保护。在交易成本理论中，治理在合同不完整的背景下被认为是最有效的，合同未能明确规定相关的情况和可执行的规则。因此，尽管治理的概念在定义上具有多样性，但本质上与任何特定背景下的相关法律和规则的运作有关。

值得注意的是，在涉及新兴技术的治理方面，尤其是在互联网的出现之际，学者们指出，在TCP/IP网络上建立交易各方之间的信任往往是一个挑战。Edelman认为，这导致了“强大中介机构”的出现，它们提供治理服务，协调用户之间的贸易关系。此外，Rochet和Tirole指出，互联网成为数字技术出现的基础。其中最重要的一个新兴技术是区块链。区块链技术常常被描述为“下一代互联网”，引起了政府和公众的关注，并在多个司法管辖区部署。然而，这个话题也存在法律学术研究的匮乏。区块链治理可以定义为“在给定的区块链项目中实现利益相关方的方向、控制和协调的手段”，利益相关方共同为该项目做出贡献。由于区块链的分散化设计和运营性质，其治理与集中式和层级结构不同。因此，有效的区块链治理对支持技术适应、变革和互动至关重要。此外，由于区块链技术项目相对庞大，治理对于控制和引导区块链社区朝着同一目标前进是必不可少的。各种研究表明，在组织内部，对于权限区块链环境的治理是需要克服的障碍。因此，这些研究揭示了适当的区块链治理对于新数字经济中的所有利益相关方来说都是一个关键方面，并显示了对新兴技术及其应用的有效治理的迫切需求。

B. 什么构成“有效”的CBDC监管与治理？

在上述关于CBDC监管与治理的讨论基础上，我们进一步探讨在CBDC的背景下，什么构成了“有效”的监管与治理是有意义的。本文建议采用多种标准来确定有效的监管。首先，采取综合性的监管方法，监管机构采用基于风险的主动监管实践是至关重要的。这还包括为受监管主体制定适当的合规机制。其次，有效的监管特点是可预测的实施监管程序。这意味着采用真正响应能力的实施方法，检测到不良或不合规行为，通过制定工具和策略对其进行回应，将这些工具和策略应用到实际中，定期评估它们的成功与失败，并相应地修改工具和策略。第三，有效的监管需要对规则和法律有明确的清晰性，第四，需要支持自我监管的能力。有必要进一步详细考察每个标准。

综合性的方法鼓励主动和响应式的监管方法——主动性是指监管机构需要考虑所有可预见的风险，并通过制定相关的法律规定来减轻这些风险；响应性是指支持与相关立法规定和规则的合规。建议在相关机构制定规则和法规时，要同时遵循这两种方法，为有效监管奠定基础。

为了确保合规性，需要建立一个可预测实施的系统。如果监管机构不知道如何实施监管程序，那很可能会阻碍监管机构灵活、主动采取措施，并对不良行为作出回应，导致监管机构变得被动，从而导致监管无效。

此外，明确适用的规则和法律对监管机构和受监管实体都有益处。明确性使得监管机构在执行规则时能够高效、有效地执行。它还使受监管公司能够理解和完全领会他们需要做什么以实现有效合规。在CBDC的背景下，规则和法律的明确性尤为重要，因为CBDC是通过技术平台发行和使用的。分布式账本的自动化操作是由智能合约运行的，智能合约是使用“if/then/else”语句的二进制编程语言。它们不理解自然语言，自然语言也无法转换成智能合约代码。缺乏法律明确性可能会带来严重的问题，特别是当在DLT操作和CBDC的发行和使用的复杂和不确定环境中解释这些规则如何适用时。

最后，虽然这个模型是为了有效的监管，但它包含了自我监管的标准。由于复杂的技术进步、相互依赖和全球化，有必要以不同、也许更加动态的方式来考虑治理机制、标准和规则。从最广义上讲，自我监管可以形成一种替代的治理形式：决定谁决定何种行为、规则或标准是适当的，以及如何执行这些规则。

因此，这个“四个标准的有效监管和治理模型”提供了一个分类法，我们可以用它来衡量在CBDC的监管和治理背景下监管和治理的有效性，并为法律改革和完善提供建议。基于这个基础，本文的剩余部分将研究五个司法管辖区的CBDC法律、政策和改革讨论。它将运用这个模型来考虑如何在CBDC的监管和治理中实现效率和效力。

2. 分析全球不断发展的CBDC法律讨论

现在有必要详细分析有关CBDC发行和使用的新兴学术研究、法律和政策。这样的分析将有助于识别和综合有价值的见解、论点和信息，以更好地确定和评估当前CBDC监管和治理的方向。本文本部分的目标是使用上述有效监管和治理模型，对选择的五个司法管辖区中关于CBDC的法律讨论进行批判性研究。

选择对英国、澳大利亚、新加坡、香港和美国进行分析，是因为它们在数字货币监管和治理改革方面有着复杂的讨论。然而，值得注意的是，并非所有这些地区都有成熟的CBDC提案。例如，在美国，美联储尚未就CBDC的发行和使用做出任何决定，但已经讨论了数字货币的监管问题。同样地，如果英格兰银行（BoE）最终得出发行CBDC的好主意的结论，CBDC可能最早在本十年下半年推出。然而，在CBDC范围内已经进行了一些相关工作，我们将利用这些工作进行分析。因此，这个分析的目的是识别问题、考虑新兴策略、政策和法律的优点，并获得关于如何有效监管和治理CBDC的见解和经验教训。

A. 英国

英格兰银行（BoE）的相关通讯表明，英国正在考虑发行和使用CBDC，同时与现金货币并存，以应对不断变化的数字金融环境的需求，重建其支付系统基础设施。2020年3月，英格兰银行发布了一篇名为《讨论论文——央行数字货币：机遇、挑战和设计》的讨论论文，概述了CBDC设计的可能方法，并征求反馈意见。随后于2021年7月发表了一份名为《对英格兰银行2020年3月央行数字货币讨论论文的回应》的报告。2021年4月，英格兰银行与英国财政部（HMT）共同成立了一个央行数字货币工作组，负责管理这项工作，并表示他们正在与其他公共机构密切合作。2021年6月，英格兰银行在其名为《关于新型数字货币的讨论论文》的讨论论文中阐述了他们对CBDC机会和风险的思考。2021年11月，英格兰银行与英国财政部共同在一份名为《英国CBDC的下一步》的文件中提出了建立英国CBDC的路径。这些下一步包括2022年的一次磋商，以评估英国CBDC的案例。计划提议，这次磋商还将考虑进行额外的工作，以制定CBDC的运营和技术模型。然而，尽管出台了一系列政策文件，但在英格兰银行的讨论中，监管讨论仍然较少，除了提到合规的重要性和具有强大监管体系对CBDC的发行和使用的价值。英格兰银行强调了公共机构需要以透明和法律定义的方式承诺使用这项颠覆性技术，以保护个人权利和社会价值。

除了英格兰银行，英国下议院财政委员会还对金融服务监管的未来进行了调查。该委员会在2022年发布的《金融服务监管的未来》报告中考虑了金融服务的整体监管，并简要涉及了CBDC。该2022年报告建议，新的监管框架应旨在使监管机构能够更快速、更灵活地对有关监管有效性的新证据和金融市场发展作出反应。此外，强调了监管的独立性和力度，并建议不要急于干涉这些安排，以免给英国的消费者和纳税人造成损害。报告呼吁监管机构通过沟通和合作来限制合规成本，并强调监管机构目标的明确性。尽管这些建议是在英国金融服务监管的更广泛背景下提出的，但其中许多建议也适用于CBDC的有效监管和治理的更具体背景。

总体而言，虽然英国已经考虑了CBDC的监管改革，但是这是以广泛的目标和声明的形式，而不是详细的策略。英国考虑的问题包括这样的监管框架是否需要技术中立，以及如何避免滥用权力。此外，英国强调监管机构需要明确他们的目标，并且不应分散注意力去解除某些行业的管制，以便在自由市场上实现创新和竞争，而新加坡等其他国家已经采纳了这些考虑。尽管英国考虑了某些原则性的监管事项，但迄今为止尚未进行明确而深入的监管和治理框架设计尝试。这可能是因为英国对于CBDC在电子英镑上的部署和影响还存在不确定性。尽管存在这些顾虑，对于在发行和使用CBDC方面做出任何具体的监管决策之前，对CBDC的法律和政策进行全面调查将是有益的。一个有用的起点可能是扩展他们上述关于技术中立和需要支持数字金融行业的技术创新和进步的法律的讨论。

B. 澳大利亚

早在2014年，澳大利亚就开始对数字货币进行法律讨论。澳大利亚税务局（ATO）考虑了税务目的上的数字货币问题，并发布了五项裁定。GSTR 2014/涉及商品和服务税（GST），概述了涉及比特币交易的GST影响。它规定，个人在购买数字货币时将被收取GST，与购买其他财产一样。企业在供应数字货币时将收取GST，并在购买数字货币时被收取GST。TD 2014/25涉及所得税，规定比特币是根据1997年澳大利亚所得税评估法（Cth）第775条的“外币”。TD 2014/26规定比特币是根据1997年所得税评估法第108-5(1)条的资本增值税（CGT）资产，并指出使用数字货币进行投资或业务目的时，当他们处置数字货币时可能会受到CGT的影响，方式与处置股票或类似的CGT资产相同。对于个人使用数字货币进行个人用途（例如，使用数字货币购买商品来买咖啡）的情况，如果比特币的成本低于1万澳元，就不需要缴纳CGT。进一步，TD 2014/27涉及根据1997年所得税评估法第70-10(1)条的比特币交易存货。它确定，提供交易服务的企业，购买和出售数字货币或进行比特币挖掘，将就利润缴纳所得税。以比特币支付的企业将包括以澳元计价的金额在应纳税业务收入中。盈利交易数字货币的企业也需要将利润纳入应纳税所得的一部分。最后，TD 2014/2涉及福利税，规定雇主向雇员提供比特币作为其就业报酬的情况，根据1986年福利税评估法第136(1)条，这被视为福利税的一种。该裁定进一步规定，以数字货币支付的薪酬将受到福利税的影响，前提是雇员拥有有效的工资抵扣安排。

尽管CBDC在澳大利亚尚未在法律上定义，但2015年澳大利亚参议院经济参考委员会（SERC报告）采纳了金融行动特别工作组（FATF）关于数字货币的定义（作为可以进行数字交易和功能的价值数字表示），作为交换媒介、计价单位和/或价值储存。然而，该报告指出，这样的货币在任何司法管辖区都没有法定货币地位（即在向债权人支付时，作为有效和合法的支付提议）。它不是由任何司法管辖区发行或保证，并且仅通过用户社区内的协议来履行上述功能。虚拟货币与法定货币不同，法定货币是指作为某个国家法定货币的硬币和纸币，在发行国家流通，并被通常用作交换媒介。它与电子货币也不同，电子货币是法定货币的数字表示，用于以法定货币计价的电子转移价值。电子货币是法定货币的数字转移机制。也就是说，它通过电子方式转移具有法定货币地位的价值。迄今为止的学术研究表明，要使CBDC成为合法货币，需要满足以下条件：(a) 被授予法定货币地位；(b) 成为中央银行的债务；(c) 作为交换媒介；(d) 以法定货币计价；(e) 充当价值储存。

澳大利亚税务专员在他的裁定TD 2014/25中对国家法律框架中CBDC存在的重要性进行了进一步解释，特别是为了维护国家主权：

[根据货币法的]“澳大利亚货币”（或“澳大利亚货币”）的含义是该法确立的货币单位，对于所有非按照其他国家货币的货币进行的交易和支付，都是用法定单位计算货币义务的货币单位... 因此，货币法对“货币”的关键性质是国家根据法律承认和采用的货币单位。这种货币法的方法反映了《曼关于货币法律方面的观点》的立场，即货币“必须存在于某种法律框架中，因为它反映了所涉及国家主权的一种行使…税务专员认为...议会打算像货币法中使用“货币”一样使用这个术语，即根据一个国家的法律承认和采用的货币单位和所有在该国家进行的交易和支付的货币义务的方式。

因此，2015年SERC报告考虑了现有的监管框架，并调查是否需要进行任何变动，以更好地适应数字货币。2015年澳大利亚SERC报告提出了几项建议。虽然这些建议是针对数字货币而提出的，但其中有一些要点更广泛地适用于CBDC。其中包括需要监管的清晰性和政府机构支持自律的需要。这两个建议构成了上述有效监管和治理准则中的两个要素。值得注意的是，尽管这些建议是在2015年提出的，但在CBDC的监管和治理的背景下，尚未就此展开进一步的对话，尽管澳大利亚已经开始实施批发CBDC项目，并在零售CBDC方面启动了试点。

澳大利亚还对在开放银行背景下新兴技术的监管进行了广泛讨论。2020年金融技术和监管技术选定委员会在这一领域提出了各种有趣的建议。其中一些讨论也适用于CBDC。这些包括支持采用自律制度以鼓励创新和竞争文化，定期报告新支付平台（NPP）路线图的实施进展，以推动更广泛的NPP访问，并建立一个新的国家机构，以整合该领域的监管责任。此外，在其第二份临时报告中，金融技术和监管技术委员会建议政府建立一个“规则即代码”创新中心，并配备一个监管沙盒，以推进联邦立法和监管的法律编码方法，以及一个金融监管委员会网络安全工作组，确保其工作考虑到现有和新兴的国际数据标准，特别是与区块链和智能合约相关的标准。为此，工作组应与澳大利亚标准协会保持开放的沟通渠道，澳大利亚政府应优先考虑如何改善智能合约在澳大利亚法律下的地位的明确性。最终，在2021年10月，该委员会发布了关于数字资产的最终报告，并建议财政部领导对澳大利亚零售CBDC的可行性进行政策审查。该最终报告建议，澳大利亚储备银行应制定NPP的共同访问要求，以减少支付企业对主要银行提供银行服务的依赖，并建议澳大利亚政府建立一个全球市场激励机制，以取代离岸银行业务单位制度。该调查强调了自律、清晰性和定期报告实施进展的需求，尽管这是在NPP的背景下。此外，“规则即代码”创新中心的建议强调了学习如何有效和高效地使用这项新技术并将其整合到我们现有的立法结构中的重要性。这些建议展示了一种综合的监管方法，并支持可预测的实施和清晰性，满足了本文中制定的有效监管和治理模型的标准。

在金融技术和监管技术选定委员会最终报告公布之前，法雷尔（Farrell）关于NPP的报告于2021年6月发布。2021年Farrell报告就NPP的政策设计和实施管理提出了十五项建议，特别关注公共利益和权利。对于本文分析而言，特别重要的是第一个建议，它规定有效的服务需要考虑支付生态系统的用户，并在政策制定和实施的每个步骤中考虑他们的观点。这还意味着要认识到消费者和企业需求之间的重要区别。2021年Farrell报告进一步建议，监管架构应支持其他三个关键原则。即策略应为生态系统的未来创新做准备，并以整体方式应对挑战；安全性以保护使用支付生态系统的企业和消费者；以及简单性以确保消费者和企业能够理解他们的权利和义务，从而减少对为消费者和企业提供新服务的新公司的监管壁垒。

对于我们的框架，Farrell报告强调了采用一种综合方法来监管和治理的重要性。如前所述，综合方法对于有效的监管和治理至关重要，这将鼓励创新、保护用户权益并确保系统的安全性和可靠性。这个报告也强调了监管机构在支持创新和发展新技术方面的角色，以及对新技术和新参与者的合规要求的重要性。

C. 新加坡

新加坡是一个在CBDC监管和治理方面处于领先地位的司法管辖区。新加坡金融管理局（MAS）一直在积极推动金融科技创新，并在CBDC方面也不例外。MAS在2019年发表的《新加坡金融中心战略2025》中明确表示，将加快数字金融和金融科技创新，并探索CBDC的潜力。随后，MAS在2020年7月发表的《金融科技规划2020》中明确表示，将推动数字货币和CBDC的研究和开发，并积极探索与国际合作伙伴合作的机会。在实际行动方面，MAS已经与多家银行和企业开展了CBDC的试点项目，其中包括与J.P. Morgan和Temasek合作的Project Ubin和与中国央行合作的m-CBDC桥接实验。

MAS在CBDC监管和治理方面采取了一种综合的方法。在2021年6月发布的《数字金融支付服务条例》中，MAS确立了一套针对数字支付服务提供商（DPSPs）的监管框架。这项法规要求DPSPs遵守反洗钱和反恐融资监管，以及有关数据保护、安全和操作风险管理的规定。此外，MAS还设立了一套许可制度，以确保DPSPs符合监管标准并得到适当监管。该制度涉及资本充足要求、业务持续性管理、风险管理和合规要求等方面。这一综合的监管框架旨在确保数字支付服务的安全性、可靠性和合规性。

在CBDC的背景下，MAS已经提出了一些监管和治理原则。在2020年8月发表的一篇博客文章中，MAS表示，CBDC的设计应具备以下特点：可持续、高效、安全、可靠和隐私保护。MAS还指出，CBDC应具备良好的监管和风险管理机制，以保护金融系统的稳定性和消费者利益。此外，MAS还强调了国际合作的重要性，以解决CBDC的跨境问题和监管挑战。MAS与其他中央银行和国际组织进行了合作，参与了多个CBDC的实验和研究项目。这种积极的国际合作有助于新加坡了解全球CBDC发展的最新动态，并为新加坡的CBDC设计和实施提供有益的经验教训。

综上所述，新加坡在CBDC监管和治理方面采取了积极的立场，并建立了一套综合的监管框架。MAS的监管原则强调了CBDC的可持续性、安全性和隐私保护，同时强调了国际合作的重要性。这些原则提供了一个有益的参考框架，可用于制定其他司法管辖区的CBDC监管和治理政策。

D. 香港

在香港，CBDC的发展始于2017年，当时完成了一系列重要研究。这些努力的成果被称为Aurum系统，描述如下：

该系统由以下部分组成：（1）一个批发银行间系统，银行在其中发行批发型央行数字货币（wCBDC），以供进一步分发给零售用户；（2）一个零售电子钱包系统，零售型央行数字货币（rCBDC）在其中在零售用户之间流通。我们设定了两种不同类型的零售代币的目标：（a）代理型央行数字货币，也称为CBDC代币；（b）以CBDC作为支持的稳定币，简称稳定币。鉴于这一复杂性，该项目是与香港应用科技研究院（ASTRI）合作执行的。

在完成Aurum项目之前，香港金融管理局（HKMA）于2022年发布了一份有关发行和使用电子港币（e-HKD）的政策问题的讨论文件。尽管在其他普通法司法管辖区中，呼吁立法和监管规定保持技术中立，但香港认为，由于与CBDC架构相关的设计选择将不可避免地影响法律分析，因此有必要评估如何确保任何e-HKD都具有坚实的法律基础，并建议制定具体的法律支持公众信心和确定性。香港的政策考虑还涉及将e-HKD作为“货币”的问题。香港解释说，这样做的理由是需要修订相关法规，以使e-HKD具有法定货币地位。这与澳大利亚的做法不同，澳大利亚将CBDC仅定义为税务目的的外币。这也与美国不同，美联储无法在没有特定预先授权立法的情况下发行CBDC。

在CBDC的监管方面，香港采取了一系列措施，具有较宽的参考范围，还考虑了反洗钱/反恐融资（AML/CTF）立法、知识产权和隐私问题。为了回应这些广泛的关切，香港提出了“e-HKD”。建议提供CBDC作为一种分层选择的数字钱包，用于持有e-HKD，以在小额支付方面提供更大程度的匿名性（类似于使用现金），同时使高额支付具有可追踪性。2022年的报告还建议在架构（包括分层阈值）的光线下对AML/CFT条例进行审查，以确保对e-HKD相关活动适当覆盖。此外，2022年的报告建议在设计和架构e-HKD之前，对所有权和交付的概念进行立法审查，并引入针对数字货币的伪造立法，以防止双重支付。根据2022年的Aurum报告，香港似乎认为法律与CBDC的架构设计之间存在着双向关系。考虑到这种关系，在澳大利亚关于CBDC的法律讨论中似乎忽视了这一点，澳大利亚似乎认为实现技术中立的立法规定是可能的。此外，与e-HKD相关的技术与法律的相互作用似乎支持MAS采用模块化和基于风险的策略。

根据以上标准评估香港的e-HKD过程是困难的。正如上面提到的，香港在发布咨询文件后选择了使用e-HKD。咨询过程可以被视为一个研究和基于风险的过程。此外，确定需要在立法中进行的变更的过程符合合规性的标准。因此，香港似乎在部分遵循一种整合方法来发行和使用CBDC。然而，有人建议这种方法既没有导致识别所有相关风险，也没有制定全面的减轻计划。例如，与央行直接责任相关的合同义务的风险没有得到明确考虑。此外，与通过使用DHT可能实施的破产和非法凤凰行为有关的潜在风险也没有被研究。与便于政府轻松高效地冻结公民账户以防止他们访问账户和谋生相关的人权和排斥异议者的风险也没有得到解决。相比之下，英国下议院财政委员会在2022年有关金融服务未来的报告中突出了权力滥用的问题。

有趣的是，与上述讨论的其他国家相比，香港当局似乎直接进行了技术架构设计和实施阶段，以更好地确定需要进行的相关立法变革，如数字货币的所有权和伪造立法。没有提出关于这些立法规定需要如何变化的建议，特别是所有权的法律概念。此外，也没有解释为何需要改变立法，而不是尝试不同的技术架构解决方案来适应e-HKD。因此，虽然香港的策略和讨论似乎与前面讨论的整合方法和可预测的实施的标准相一致，但似乎没有满足对规则和立法的清晰性和自我监管的进一步需求。

最后，值得注意的是，2022年的报告中没有讨论主动和响应式监管的实施过程。因此，似乎忽视了实施标准的可预测性。鉴于分布式账本技术和智能合约的性质，法律和规则的明确性和/或简化性的需求也没有得到解决。最后，尚需对分布式账本技术实现自我监管和治理的能力进行考虑，并探讨如何实现这一目标。这些重要考虑因素在香港进一步推进CBDC发展时需要解决。

E. 美国

2016年，美国联邦储备银行（FRBUSA）的研究与统计部门（RSMAD）进行了一项有关分布式账本技术（DLT）的调查，以更好地了解它作为金融领域一项新的颠覆性技术的适用性。RSMAD在支付结算系统（PCS）中密切关注了DLT的法律问题，并发现在使用DLT之前需要仔细分析其法律风险和考虑事项。首先，需要评估机构是否能够履行任何合同义务或具备进行业务的适当业务许可证。设计适用且经法律授权发行的适用于特定目的的CBDCs对于这一领域至关重要，如果没有得到注意，可能会引发许多法律问题和后果。其次，在有效履行中央交易对手职能方面，似乎需要某种形式的中央法律实体。在CBDC的背景下，这意味着中央银行和/或中介机构战略性地监管CBDC运营的治理。第三，需要解决与资产形式相关的风险。传统金融资产（如证券）通常是政府或公司等法律实体的责任。在DLT安排中，决定哪种类型的实体可以在分布式账本上发行什么样的工具可能对为DLT活动提供坚实的法律基础至关重要。第四，需要解决与组织和治理相关的风险。需要通过新的或现有的法律实体进行联合行动的协调是根本所需，以至少提供适当的组织和治理。第五，在发行和使用CBDC的背景下，需要确保符合与KYC和AML/CTF合规性相关的法律要求。最后，还需要考虑与实物商品相关的法律框架可能不同以及实物基础资产的角色。

在解决上述问题之后，作者呼吁进一步分析与分布式技术（如DLT）相关的金融市场基础设施（FMIs）的某些法律问题。作者建议进一步研究结算确定性和交付与付款的问题。此外，作者提出需要进一步考虑与信用和流动性风险相关的法律问题。另一个建议进一步研究的领域是清算。安全性和稳定性被认为需要进一步分析。该报告还提出了一些需要考虑的法律问题。例如，尚未正式考虑去中心化账本上记录的可靠性或更改法律以批准DLT记录保存。需要思考数字资产的所有权权利和义务，并可能需要修改这些根深蒂固的概念以适应技术变革。作者还指出，可能需要审查智能合约的法律相关性和/或合格性，以确定是否需要调整任何现有的规则、标准和/或立法来承认这些新工具。进一步指出，不同类型中介机构的许可要求需要关注。最后，作者呼吁继续制定健全的治理安排，包括关于功能、风险管理和网络访问的规则制定，以及明确哪些实体负责维护和修改协议。

在考虑到上述需要进一步调查的问题之后，美联储波士顿分行在2022年进行了“汉密尔顿计划”。汉密尔顿计划采用了模块化的技术设计，以回应通过研究和讨论文件识别出的当前风险和法规。这与新加坡选择模块化和基于风险的监管和/或立法框架设计相类似。然而，美国的方法似乎反映了立法是技术中立的观点，而新加坡的方法似乎更加灵活，更愿意根据技术的动态性调整其监管，以适应其快速的发展速度。汉密尔顿计划还解决了上述关于所有权的问题。例如，它允许最终用户通过持有和控制其加密私钥来拥有其资金的托管安排，并且由于其模块化技术架构设计，它提供了整合新设计到技术中以更好地与当前的法律和/或监管规定相一致的空间。有人建议这种模块化技术设计方法非常创新，确实是一个受欢迎的解决方案，考虑到CBDC所依托的平台的动态性质。

尽管在美国的讨论中考虑了各种项目和调查，但仍有许多法律问题尚未解决。例如，最终用户仅控制私钥使他们部分拥有自己的资金，因为完全控制所需的公钥由政府和/或其许可机构持有。这对于处于暴政状态下的最终用户来说是一个问题，正如上述关于e-HKD的讨论中所提到的，也存在确保网络安全和隐私的更常见挑战。最后，立法机构仍需进行战略性的工作，以满足CBDC的有效监管和治理标准，包括实施的可预测性、立法和规则的明确性，以及在CBDC的背景下实现自我监管和治理的能力。

3. 对于CBDC监管和治理的有效框架

上述国家展示了CBDC监管和治理的不同方法。在上述讨论的有效监管和治理模型中，综合方法的要求在新加坡重新整合其支付系统法案中得到了确认和实施。新加坡采用了基于风险和模块化的策略，可以根据对这项新技术的更多了解来更新其规则和法规。新加坡的方法是灵活和主动的，而不是采取通常的“观望”方法。新加坡通过基于风险的策略实现了主动性，通过模块化的策略实现了有效的合规性，允许更新规则和法规。

此外，可以看出英国在评估金融服务监管未来和考虑这些新技术进展时，已经确定了对可预测实施的需求。英国强调实施明确的监管目标以确保监管的完整性和民主性。它强调了需要明确的监管目标，并表示如果缺乏这一点，可能会导致腐败和对监管机构的信任丧失。因此，英国似乎坚持认为，尽管技术进步和发展的性质具有动态性和不确定性，但通过预定义的实施监管可以实现有效的监管和治理。

至于我们对有效监管和治理的分类法中的清晰性要求，澳大利亚明确呼吁规则和法规的清晰性和简明性。2015年澳大利亚SERC报告详细讨论了希望获得规则和法规清晰性的参与者的贡献。此外，2021年的法雷尔报告强烈建议简化权利、责任、义务和责任。

最后，关于支持自我监管的需求，可以观察到澳大利亚参议院在其2015年的报告中记录了关于数字货币自我监管的建议。该报告建议，通过智能合约和DAO设置的运作，可以实现自我监管和/或治理，其中规则和法规可以以编程语言允许的最简形式进行编程，并保持运行监管者定义的操作。尽管其他国家只是简单提及了自我监管，但澳大利亚在这一领域可能是最有力的宣告。

总结时，值得注意的是，在考虑CBDC时，法律问题和考虑事项超出了KYC、AML/CTF和消费者保护法。在发行和使用CBDC之前，需要对CBDC对整个法律体系的影响进行仔细的法律分析。这包括超出本文范围的领域，如财产法和知识产权法。还需要解决的其他问题包括制定清晰而一致的相关术语定义，各国对CBDC发行和使用的法律授权，私法的适用，合同法的运作，国内外刑事法的必要修订，以及对现行金融法律的影响。最后，还需要更详细地讨论CBDC可能对国家宪法、社会契约乃至人权产生的影响。

结论

CBDC和DLT已经引起了世界各国政府的兴趣，普通法辖区首先在2014年开始对此进行实质性的调查和研究。许多辖区已经确定了CBDC和DLT的部署所需满足的条件和要求，其中包括需要一个清晰的监管框架，并创建相关的监管机构来审查绩效并监管监管机构。然而，迄今为止，对于CBDC的有效监管和治理是如何构成的，几乎没有进行过研究。鉴于这一主题的重要经济和社会意义，需要填补这一了解的空白。本文试图填补这一研究空白，并回应普通法辖区对清晰的监管框架的呼吁。本框架扩展了现有的监管和治理学术研究，以开发一个新颖的CBDC法律制定模型。该框架建议综合方法、可预测的实施、规则和法规的清晰性以及自我监管的能力是实现有效性的相关标准。在应用该模型时，重要的是要观察到它是一个整体框架，所有标准都是相互关联且相互配合的。应用该模型后，本文评估了全球范围内CBDC法律、政策和改革讨论的有效性。希望这种对全球发展的评估和对其相对优点的批判性分析将指导世界各国的法律和政策制定者，在他们寻求制定和实施有效的CBDC监管和治理框架时。希望这项研究还将支持国际统一CBDC监管和治理框架的工作。由于CBDC是可以无缝穿越地理和国家边界的数字货币，各国必须相互借鉴和学习，以便在迈向有效CBDC政策和法律的过程中获得更多启示。